[판결 심층분석] 새만금 공항 건설, 법원은 왜 '위법'이라 했나? (조류 충돌, 경제성, 예타 면제 총정리)

야망의 불시착: 새만금 공항 판결과 대한민국 정치 인프라 사업의 대수술

서론: 활주로를 뒤흔든 판결

2025년 9월, 서울행정법원의 판결 하나가 대한민국 사회간접자본(SOC) 사업의 관행에 거대한 균열을 냈다. 총사업비 8077억 원 규모의 새만금 국제공항 건설 사업 기본계획을 전면 취소하라는 판결은 단순한 사업 중단을 넘어, 정치적 야망이 안전, 환경, 재정 건전성의 원칙을 어떻게 짓밟아 왔는지를 드러낸 사법부의 강력한 경고였다. 이 보고서는 새만금 공항 판결을 단순한 지역 사업의 좌초로 보지 않는다. 이는 정치적 필요에 따라 안전성, 경제성, 환경성이 무시된 채 추진되는 대형 국책사업의 고질적 병폐에 대한 심층 해부이자, 대한민국의 미래 발전 청사진을 어떻게 재설계해야 하는지에 대한 근본적인 질문을 던지는 계기로 삼고자 한다.

2025년 9월 11일, 서울행정법원은 시민 1300여 명이 국토교통부를 상대로 제기한 소송에서 원고의 손을 들어주며 새만금 국제공항 개발사업 기본계획의 취소를 명령했다. 2029년 개항을 목표로 추진되던 이 사업은 법원의 판결로 인해 급제동이 걸렸으며, 연내 착공은 사실상 불가능해졌다.

본 보고서의 핵심 논지는 다음과 같다. 법원의 결정은 사업 계획의 정당성을 체계적으로 해체하며 안전성 평가, 환경 영향 검토, 경제 논리의 치명적 결함을 낱낱이 폭로했다. 따라서 이 사건은 '지역균형발전'이라는 명분 아래 정치적으로는 유리하지만 근본적으로는 부실한 사업들이 어떻게 양산되는지, 그 시스템적 취약성을 들여다볼 수 있는 결정적인 렌즈 역할을 한다. 새만금 공항의 불시착은 대한민국 대형 프로젝트 추진 방식의 근본적인 성찰과 변화를 요구하는 중대한 전환점이 될 것이다.

제1부. 부실 계획의 해부: 법원 판결의 재구성

이 장에서는 법원의 판결문을 법의학적으로 분석한다. 사법부의 언어를 명확하고 증거에 기반한 서사로 재구성하여, 정부가 내세운 공항 건설의 명분이 법적, 과학적 검증 앞에서 어떻게 무너져 내렸는지를 상세히 추적한다.

제1장. 조류 충돌의 예언: 예고된 재앙

법원은 정부의 조류 충돌 위험성 평가가 단순히 부실한 수준을 넘어, 위험할 정도로 태만했다고 판단했다. 계획 자체가 주요 철새 이동 경로에 위치한 공항 부지가 가진 심각한 위협을 의도적으로 축소하거나 외면했다는 것이 판결의 핵심이었다.

가장 결정적인 증거는 숫자였다. 법원은 새만금 공항 부지의 연간 예상 조류 충돌 횟수가 무려 45.92회에 달한다는 점을 지적했다. 이 수치는 인천국제공항(2.99회), 김포국제공항(2.9회), 무안국제공항(0.07회) 등 국내 주요 공항과 비교할 때 수십 배에서 수백 배 높은 압도적인 위험 수준을 의미한다. 이는 단순한 통계적 차이를 넘어, 잠재적 대형 참사의 확률이 기하급수적으로 높다는 것을 시사한다.

법원은 이러한 위험성을 강조하기 위해 무안국제공항의 여객기 참사 사례를 직접 언급했다. 예상 조류 충돌 횟수가 극히 미미했던 무안공항에서조차 대형 사고가 발생했다는 사실은, 새만금과 같이 예측된 위험도가 월등히 높은 곳에서 사업을 강행하는 것이 얼마나 무책임한지를 명백히 보여주는 선례가 되었다.

이 지점에서 법원의 논리는 중요한 전환을 이룬다. 통상적으로 국책사업에서 정부는 '달리 증명되지 않는 한 안전하다'는 입장을 취한다. 그러나 법원은 압도적인 조류 충돌 예상 횟수와 무안공항의 비극적 선례를 제시함으로써 이 논리의 전제를 뒤집었다. 즉, 입증의 책임을 정부 측에 전가한 것이다. 이제 정부는 '이처럼 명백하고 수치화된 위험에도 불구하고 어떻게 안전을 보장할 수 있는가'를 입증해야만 했다. 법원은 정부가 제시한 조류 서식지 이전과 같은 대책들이 현실성이 떨어지고 불충분하다고 판단했으며, 결국 정부는 이 입증 책임을 다하지 못했다. 이는 단순히 계획의 흠결을 지적한 것을 넘어, 예측 가능하고 치명적인 위험이 통계적으로 압도적일 경우, 그 사업의 전제 자체가 법적으로 성립될 수 없다는 새로운 기준을 제시한 판결로 평가된다. '선 건설, 후 보완'이라는 안일한 관행에 사법부가 제동을 건 것이다.

제2장. 계산되지 않은 비용: 사라지는 생태계의 가치

법원은 환경영향평가 역시 "잘못된 전제" 위에서 수행된 피상적인 절차에 불과했다고 판결했다. 사업 강행 시 핵심 생태 공간인 수라갯벌의 파괴는 불가피했다.

수라갯벌은 단순한 갯벌이 아니다. 이곳은 멸종위기종과 천연기념물을 포함한 60여 종의 법정보호종이 서식하는 생명의 보고이며, 유네스코 세계자연유산으로 등재된 서천갯벌과 생태적으로 연결된 '동아시아-대양주 철새 이동 경로(EAAF)'의 핵심 기착지다. 법원은 국토교통부가 공항 건설로 인한 이러한 부정적 생태 효과를 심각하게 과소평가했다고 지적했다.

특히 재판부는 정부가 제시한 '대체 서식지 조성' 계획의 비현실성을 꼬집었다. 인근에 유사한 생태 환경을 인위적으로 만드는 것은 "근본적인 한계"가 있으며, 사실상 불가능에 가깝다고 판단했다. 이는 정부의 환경 훼손 저감 대책이 실효성이 없음을 의미한다. 또한, 법원은 공항 건설로 인해 인근 주민들이 겪게 될 소음 피해 가능성도 인정하며 소송인단의 주장에 힘을 실어주었다.

제3장. 존재하지 않았던 공익: 실패한 경제성 계산

마지막으로 법원은 사업이 초래할 명백한 위험과 불확실한 공익을 저울질한 끝에, 후자의 무게가 턱없이 가볍다고 결론 내렸다. 사업의 경제적 타당성은 매우 취약하고 추상적이라는 것이 법원의 판단이었다.

핵심 증거는 국토교통부가 자체적으로 실시한 사전타당성조사에서 산출된 비용편익분석(B/C) 값, 즉 0.479였다. B/C 비율은 1.0을 기준으로 경제성을 판단하며, 1.0 미만은 투입되는 비용보다 창출되는 사회적 편익이 적다는 것을 의미한다. 0.479라는 수치는 1000억 원의 세금을 투입해도 사회적으로 돌아오는 가치는 479억 원에 불과하다는 뜻으로, 사업의 경제성이 현저히 낮음을 명백히 보여준다.

더 나아가 법원은 신공항이 새로운 항공 수요를 창출하기보다는, 인근에 위치하면서 이미 수요 부족에 시달리는 군산공항과 무안공항의 수요를 잠식할 가능성이 높다는 전문가들의 지적을 인정했다. 국토부가 제시한 2029년 이용객 73만 명이라는 예측 또한 과장되었다는 비판에서 자유롭지 못했다.

결론적으로 법원은 '지역균형발전'이라는 추상적인 공익이 명백한 조류 충돌 위험, 확실한 환경 파괴, 그리고 또 하나의 세금 먹는 '유령 공항'이 될 높은 가능성을 상쇄할 만큼 우월하다고 볼 수 없다고 판시했다. 이는 국책사업의 정당성이 단순한 정치적 구호가 아닌, 구체적이고 검증 가능한 데이터에 기반해야 함을 분명히 한 것이다.

제2부. 포장된 정치학: 새만금 공항은 어떻게 심사를 통과했나

이 장에서는 새만금 공항 사업의 정치적 생애 주기를 추적한다. 명백히 부실했던 계획이 어떻게 사법부의 개입 전까지 거침없이 추진될 수 있었는지, 그 과정에 작용한 절차적 편법과 정치적 동기를 심층적으로 파헤친다.

제1장. 약속의 힘: 선거철 단골 공약

새만금 공항은 항공 교통 수요에 대한 면밀한 분석의 결과물이 아니었다. 그 시작은 2017년 대통령 선거를 포함한 주요 선거 국면에서 반복적으로 등장한 정치적 약속이었다. 사업의 기원이 정치에 있다는 사실은, 왜 명백한 위험 신호들이 무시된 채 사업이 강행되었는지를 이해하는 데 결정적인 단서를 제공한다.

제2장. '예타 패스': 지역 민원 사업을 위한 황금 티켓

2019년 1월, 문재인 정부는 새만금 공항 사업을 예비타당성조사(이하 예타) 면제 대상으로 결정하는 중대한 조치를 단행했다. 예타는 경제성이 떨어지는 사업을 걸러내고 예산 낭비를 막기 위해 설계된 핵심적인 재정 통제 장치다. 이 중요한 관문을 건너뛴 것이 사업이 좌초되기 전까지 추진될 수 있었던 결정적 이유였다.

정부가 내세운 공식적인 면제 사유는 '국가균형발전'이었다. 이 명분은 당시 새만금 공항을 포함해 총 23개, 24조 1000억 원 규모의 사업을 예타 없이 추진하는 근거로 활용되었다. 그러나 이 명분은 종종 정치적 논리를 포장하는 수단으로 작용한다는 비판을 받아왔다.

예타 면제의 필요성을 뒷받침하기 위해 동원된 또 다른 논리는 2023년 세계스카우트잼버리였다. 사업 찬성 측은 잼버리의 성공적 개최를 위해 국제공항이 필수적이라고 주장했다. 하지만 공항의 착공 예정 시점은 2024년, 개항은 2029년으로 잼버리 개최 시점과 전혀 맞지 않았다. 이 사실이 드러나면서 잼버리는 사업 강행을 위한 명분에 불과했다는 것이 명백해졌다.

결정 과정 자체의 졸속성도 문제로 지적되었다. 감사원의 감사 결과, 주무 부처의 예타 면제 요구가 접수된 지 단 하루 만에 의결이 이루어진 것으로 확인됐다. 이는 충분한 검토 없이 정치적 결정이 속전속결로 이루어졌음을 시사한다.

이러한 일련의 과정은 단지 하나의 부실 사업이 탄생한 배경을 넘어, 더 큰 시스템의 붕괴를 보여준다. 예타 제도는 본래 공공 지출에 객관적이고 경제적인 규율을 적용하기 위해 만들어졌다. 그러나 '국가균형발전'이라는 예외 조항은 이 규율을 우회할 수 있는 정치적 통로가 되었다. 역대 정부는 이 통로를 선거 공약을 이행하는 수단으로 활용해왔고, 그 결과 예타 면제는 비상 예외 조치가 아닌, 정치적 목적 달성을 위한 표준 도구처럼 변질되었다. 새만금 공항, 가덕도 신공항, 대구경북통합신공항(TK신공항) 등의 사례는 이것이 예외가 아닌 하나의 패턴임을 증명한다. 특히, 명백한 허위로 드러난 잼버리 명분을 동원한 것은 이미 정치적으로 결정된 결론을 정당화하기 위해 얼마나 냉소적인 논리가 동원될 수 있는지를 보여준다. 결국 새만금 논란의 본질은 하나의 잘못된 프로젝트가 아니라, 대규모 인프라 사업에 대한 재정적, 절차적 규율이 시스템적으로 붕괴하고 있다는 위험 신호다. 법원의 판결은 이러한 '절차적 일탈의 정상화'에 대한 최초의 제도적 저항이라 할 수 있다.

제3부. 갈라진 지역: 새만금의 미래를 둘러싼 전투

이 장에서는 새만금 공항을 둘러싼 지역 사회의 첨예한 갈등을 조명한다. 지역 발전에 대한 서로 다른 비전이 어떻게 충돌했는지, 찬성과 반대 양측의 논리를 균형 있게 제시한다.

제1장. 찬성 측의 비전: 성장을 위한 엔진

전라북도와 전주상공회의소, 지역 건설업계 등 사업 찬성 측은 공항이 낙후된 지역 발전을 위해 필수적인 사회간접자본(SOC)이라고 주장한다. 이들의 핵심 논리는 공항 건설이 새만금을 글로벌 비즈니스 및 물류 허브로 변모시키고, 투자를 유치하며, '글로벌 무역 시대'에 필수적인 항공 교통 인프라를 제공할 것이라는 기대에 기반한다. 이들은 SOC 사업의 가치를 단기적인 B/C 비율과 같은 경제성 지표로만 재단해서는 안 되며, 장기적인 발전 가능성에 무게를 둬야 한다고 강조한다.

환경 파괴 우려에 대해서는 일부 찬성론자들이 새만금 갯벌은 "이미 자연적 역할을 다했기" 때문에 일반 평지처럼 개발해도 무방하다는 입장을 보이기도 했다.

제2장. 반대 측의 저항: 파멸로 가는 길

반면, 환경단체와 시민단체, 그리고 문정현 신부와 같은 종교계 인사들로 구성된 반대 측은 이 사업을 막대한 세금 낭비이자, 공공의 안전을 위협하고, 돌이킬 수 없는 환경 파괴를 초래하는 재앙으로 규정한다.

이들은 0.479에 불과한 B/C 비율, 인근 군산공항의 만성적인 적자(연간 60억 원), 그리고 지역의 낮은 국제선 항공 수요를 근거로 새만금 공항이 결국 강원도 양양공항이나 무안공항처럼 또 하나의 '유령 공항'으로 전락할 것이라고 경고한다.

또한, 반대 측은 수라갯벌이 가진 대체 불가능한 생태적 가치를 강조하며, 중복 투자와 적자가 명백한 공항을 짓기 위해 이곳을 파괴하는 것은 결코 정당화될 수 없다고 주장한다. 이들은 조류 충돌 위험과 같은 안전 문제뿐만 아니라, 소음 공해, 그리고 생계에 영향을 받을 지역 어민들에 대한 보상 문제가 부실하게 다뤄졌다는 점도 지속적으로 제기해왔다.

제4부. 과거와 미래의 유령 공항들: 비교 분석

이 장에서는 새만금 공항 사례를 개별 사건이 아닌, 대한민국 전체의 구조적 문제로 확장하여 분석한다. 다른 논란의 신공항 사업들과의 비교를 통해, 정치적 논리가 지배하는 인프라 사업의 공통된 문제점과 그 패턴을 명확히 드러낸다.

표 1. 주요 신공항 사업 비교 분석

구분	새만금 국제공항	가덕도 신공항	대구경북(TK)통합신공항
사업 현황	기본계획 법원 취소 (2025.9)	특별법 제정 후 건설 중	특별법 제정 후 건설 준비 중
총사업비	약 8077억 원	약 13조 7000억 원	약 14조 1000억 원 (군공항 11.5조, 민항 2.6조)
비용편익분석(B/C)	0.479	0.51 ~ 0.58	1.0 이상 (1.032)
예비타당성조사	면제 (2019.1)	면제 (특별법)	면제 (특별법)
주요 안전 우려	극심한 조류 충돌 위험 (연 45.92회), 철새 이동 경로	연약 지반 ('두부' 같은 해저), 태풍 길목, 조류 충돌 (낙동강 하구)	군·민항 통합 운영 관련 표준 항공 위험
주요 환경 쟁점	수라갯벌 파괴 (법정보호종 60여 종 서식)	해양생태계 파괴, 낙동강 철새 도래지 인접 (7km)	부지 수용 및 이주에 따른 환경 영향
핵심 추진 명분	지역균형발전, 물류 허브	남부권 허브공항, 24시간 운영	도심 군·민항 이전

제1장. 사례 연구 1: 가덕도 신공항 - 새만금의 쌍둥이인가?

가덕도 신공항은 새만금 사례를 거대한 규모로 재현한 듯한 평행 이론을 보여준다. 이 사업 역시 예타를 면제하는 특별법을 통해 추진되었으며, B/C 비율이 0.51~0.58에 불과해 경제성이 현저히 낮다는 공통점을 지닌다.

가덕도 역시 새만금처럼 심각한 안전 및 환경 문제를 안고 있다. '두부'에 비유될 정도로 무른 연약 지반 위에 해상 공항을 건설해야 하는 기술적 난제, 빈번한 태풍의 경로에 위치한 입지적 약점, 그리고 불과 7km 거리에 위치한 낙동강 하구 철새 도래지로 인한 높은 조류 충돌 위험 등이 대표적이다. 가덕도의 예상 조류 충돌 횟수는 연간 4.48~14.7회로 새만금보다는 낮지만, 여전히 기존 주요 공항들보다 월등히 높은 수치다.

이는 새만금 판결이 가덕도 신공항에 미칠 파장을 시사한다. 예타 면제, 낮은 경제성, 심각한 안전 및 환경 리스크라는 동일한 취약점을 공유하기에, 새만금 판결은 향후 가덕도 사업에 대한 법적 도전에 중요한 논리적 선례를 제공할 수 있다.

제2장. 사례 연구 2: 대구경북(TK)통합신공항 - 다른 궤적의 사업인가?

TK신공항은 새만금, 가덕도와는 다른 특징을 보인다. 가장 큰 차이점은 B/C 분석에서 1.032라는 결과를 얻어 최소한의 경제적 타당성을 확보했다는 점이다. 또한 사업의 주목적이 도심에 있는 기존 군공항과 민간공항을 이전하는 것이어서, 그 자체로 소음 문제 해결 등 뚜렷한 공익적 명분을 가진다.

그러나 TK신공항 역시 특별법을 통해 예타를 면제받았다는 공통된 결함을 안고 있다. 이는 경제성이 확보된 사업조차도 신속 추진이라는 정치적 목적을 위해 표준적인 검증 절차를 생략하는 관행이 만연해 있음을 보여준다.

TK신공항 사례는 신공항 논란이 단순히 '나쁜' 사업을 막는 문제를 넘어, '좋은' 사업이라 할지라도 적법한 절차와 감독을 통해 추진되어야 한다는 과제를 던진다. 또한 '기부 대 양여'라는 독특한 자금 조달 방식은 부동산 경기와 연동되는 또 다른 형태의 사업 리스크를 내포하고 있어, 직접적인 재정 투입 방식의 새만금, 가덕도와는 다른 차원의 도전 과제를 안고 있다.

결론: 국가 발전 청사진의 재건을 위하여

새만금 공항에 대한 법원의 판결은 단순한 하나의 사업 취소를 넘어, 대한민국의 미래를 위한 중대한 경고이자 시스템 개혁의 기회다.

국내 15개 지방공항 중 11개가 만성적인 적자에 시달리고 있으며, 무안공항과 양양공항의 사례는 정치 논리가 낳은 '유령 공항'의 비극을 이미 증명했다. 새만금 공항 추진 과정은 이러한 과거의 교훈을 철저히 무시한 결과물이다. 이는 정치적 필요에 의해 경제적으로 실패가 예정된 공항을 건설하는 문제가 대한민국의 오랜 고질병임을 보여준다.

따라서 새만금 판결은 인프라 계획을 정치의 영역에서 분리하는 촉매제가 되어야 한다. 이 판결을 계기로 예타 면제라는 편법을 통해 추진된 모든 대형 사업의 타당성을 원점에서부터 전면 재검토해야 한다.

나아가야 할 길은 명확하다. 예타와 같은 제도적 안전장치를 약화시키는 것이 아니라 오히려 강화해야 한다. 대한민국의 미래 발전은 반드시 증거에 기반한 투명하고 엄격한 과정을 통해 계획되어야 한다. 공공의 안전, 환경의 지속가능성, 재정의 건전성은 정치적 편의를 위해 우회할 수 있는 장애물이 아니라, 결코 타협할 수 없는 대원칙이 되어야 한다. 사법부가 모래 위에 선을 그었다. 이제는 행정부와 입법부가 그 선을 존중하고, 국가 발전의 청사진을 다시 그릴 때다.